Derecho a ser protegido frente al abandono, el maltrato o la violencia
Artículo 19
1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual, mientras el niño se encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo.
Artículo 20
1. Los niños temporal o permanentemente privados de su medio familiar, o cuyo superior interés exija que no permanezcan en ese medio, tendrán derecho a la protección y asistencia especiales del Estado.
2.3.1. Contexto social y normativo
Como ya se señalaba en el apartado 1.2. de este informe, referido al contexto normativo de las políticas públicas que afectan a la infancia, en verano de 2015 se han aprobado y entrado en vigor dos importantes leyes, con las que se culmina el largo y laborioso proceso para la actualización de la legislación de infancia en elmarco estatal. Una parte de las modificaciones de calado que han incorporado estos dos textos ha sido ya expuesta en el citado apartado, pero todo lo referido a la mejora de los sistemas que garantizan los derechos de protección de los niños, niñas y adolescentes prometíamos exponerlo aquí. Así, las principales modificaciones introducidas por la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, y por la Ley 26/2015, de 28 de julio en el ámbito de la protección son:
• Profunda modificación de las instituciones del sistema de protección a la infancia:
- Principios rectores: prioridad a las medidas estables frente a las temporales, las familiares frente a las institucionales, las consensuadas frente a las impuestas, las nacionales frente a las internacionales.
- Obligación de revisión de todas las medidas y establecimiento de plazos concretos para ello.
- Regulación de la situación de riesgo; desarrollo y procedimiento para su determinación; resolución administrativa declarando la situación de riesgo en caso de negativa por parte de los progenitores a firmar el proyecto de intervención o de falta de la colaboración prevista en él.
- Mejor regulación de la situación de desamparo; circunstancias que la determinan; mejor deslinde con la situación de guarda voluntaria; límites y condiciones de la guarda voluntaria.
- Regulación del acogimiento familiar: formalización del acogimiento, simplificación de las modalidades, inclusión del acogimiento especializado y profesionalizado, criterios para la idoneidad de las personas acogedoras, derechos y deberes de las familias acogedoras y de los niños y niñas acogidos.
- Regulación de los recursos residenciales para menores con trastornos de conducta.
- Reconocimiento de la adopción abierta (acordada por el juez en la resolución de constitución); regulación de la guarda con fines de adopción; mayor claridad en la delimitación de competencias.
• Reconocimiento como víctimas de los niños y niñas expuestos a la violencia de género, contribuyendo así a su visibilización y facilitando el abordaje de sus particulares necesidades. Incorpora, de igual manera, la obligación de pronunciamiento sobre el ejercicio de la patria potestad y el régimen de estancia, relación y comunicación del inculpado con los menores que dependen de él en los casos en que el juez acuerde la no suspensión de la patria potestad.
• Adaptación de los principios de actuación administrativa y regulación de determinados derechos a nuevas necesidades, como las que presentan los menores extranjeros no acompañados.
En el ámbito autonómico encontramos también novedades normativas. Con fecha 7 de octubre de 2015 el Consejo de Gobierno aprueba, tras el acuerdo alcanzado con las tres diputaciones forales y EUDEL, el Decreto 185/2015, de 6 de octubre, de cartera de prestaciones y servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales. Este Decreto resulta imprescindible para el desarrollo efectivo de laLey 12/2008, de 8 de octubre, de Servicios Socialesy para dar contenido y delimitar el derecho subjetivo proclamado en ella. Con él se hará posible garantizar un nivel homogéneo de atención (por cobertura e intensidad) en todo el territorio autonómico, independientemente de la institución implicada en la oferta de la prestación.
El decreto, cuya puesta en marcha “efectiva” tendrá lugar a partir del 25 de diciembre de 2016, define la distribución de los servicios que la Ley 12/2008 considera propios del Sistema Vasco de Servicios Sociales en función de criterios geográficos y de población, e incluye una memoria económica con el coste real de las prestaciones.
Para cada uno de los servicios y prestaciones económicas incluidos en ella, la Cartera establece:
a. Una definición y, de existir, también de cada una de sus modalidades.
b. La población destinataria, los requisitos de acceso y, en su caso, el precio o tasa pública.
c. Las disposiciones procedimentales.
Respecto a los servicios que dan respuesta a necesidades de infancia en desprotección, sobre estas cuestiones se pronuncian las fichas de:
• Servicio de información, valoración, diagnóstico y orientación.
• Servicio de intervención socioeducativa y psicosocial.
• Servicio de valoración y diagnóstico de la dependencia, la discapacidad, la exclusión y la desprotección.
• Centros residenciales para personas menores de edad en situación de desprotección.
• Servicios de intervención y mediación familiar.
• Servicios de intervención socioeducativa y/o psicosocial con familias.
• Servicios de atención sociojurídica y psicosocial de las situaciones de maltrato doméstico y agresiones sexuales a mujeres, a personas menores de edad, a personas mayores y a personas con discapacidad.
• Servicios de promoción y apoyo técnico al acogimiento familiar.
• Servicio de promoción y apoyo técnico a la adopción.
La Cartera respeta la actual arquitectura institucional pero, al mismo tiempo, pretende que también en la planificación de los Servicios Sociales los territorios, mancomunidades y municipios vayan acompasando sus pasos, de manera que se puedan dar las mismas respuestas a las mismas necesidades, con respeto siempre a la autonomía de gestión de cada Institución. El objetivo es establecer un marco único en el que trabajar y poder desplegar un modelo de atención universal que ponga fin a los ahora existentes, uno por territorio histórico.
Dos meses más tarde, el día 1 de diciembre de 2015, se aprueba otro instrumento de planificación imprescindible para las administraciones públicas vascas: el Plan estratégico de servicios sociales 2016-2019.
Además de un diagnóstico de necesidades sociales, las líneas y objetivos estratégicos y las acciones a ellos vinculadas, el plan consta de:
• El Mapa de Servicios Sociales de la CAPV que, entre otros aspectos, establece las coberturas y, en su caso, las horas de atención a ofrecer, así como las plazas necesarias o el número de personas usuarias o perceptoras de prestaciones económicas a atender, a fecha 1 de enero de 2017, definiendo, asimismo, los criterios poblacionales considerados más idóneos para implantar los servicios.
• La Memoria económica que, entre otros aspectos, incorpora la estimación del gasto corriente público a realizar por las administraciones públicas vascas, en función del régimen competencial que establece la ley, para garantizar dichas coberturas y horas de atención, así como una estimación de los ingresos.
Con estos instrumentos se pretende avanzar hacia un único sistema, partiendo de la realidad de cada uno de los territorios, respetando las opciones de gestión de cada administración responsable, condicionado a los límites establecidos por el conjunto de instrumentos normativos y de planificación vigentes en el sistema de los servicios sociales.
En relación con la realidad sobre la que actúan los servicios sociales de atención secundaria para la infancia en desprotección, ha sido práctica habitual de esta institución la inclusión de algunos datos cuantitativos sobre menores atendidos. Este año, sin embargo, no va a resultar posible, ya a la fecha de cierre del informe no se ha recibido aún la información solicitada a las diputaciones forales.
2.3.2. Motivos de insatisfacción
Con relación a los aspectos trasladados por las personas que han interpuesto quejas relacionadas con este ámbito, un año más, en una mayoría importante de los casos se trata de progenitores disconformes con la valoración de los servicios de infancia por la que se concluye el desamparo de sus hijos o hijas, la suspensión de la patria potestad y la asunción de la tutela por parte del ente foral. En un alto porcentaje, estos padres y madres acuden al Ararteko después de haber recurrido en vía judicial la orden foral que determina el desamparo y la medida de protección del niño, niña o adolescente, lo que imposibilita nuestra actuación en lo tocante a la principal demanda de los promotores de la queja. En otras ocasiones, las familias acuden poco tiempo después de haber tenido conocimiento de la decisión de la Administración, solicitando asesoramiento e información para impedir que la medida finalmente se lleve a cabo. Ciertamente, nuestras posibilidades de intervención con relación al principal motivo de desacuerdo de los progenitores –en definitiva, la valoración de sus dificultades para responder adecuadamente a las necesidades de sus hijos e hijas– son limitadas. Por una parte, porque esta institución no entra a realizar juicios de valoración sobre cuestiones técnicas como la competencia parental o la situación de desprotección, y, por otra, como decimos, porque en buena parte de las ocasiones la propia decisión de la Administración está pendiente de valoración judicial. No obstante, junto a esta demanda se suelen trasladar otras cuestiones relacionadas con el proceso de valoración, la atención y el trato dispensados por las personas encargadas de la valoración, la comunicación e información, sobre las que sí intervenimos solicitando información a la administración afectada, analizándola conforme a su debido proceder.
Un segundo bloque de quejas este año lo constituyen aquellas en las que las familias manifiestan su desacuerdo con la intervención realizada por los servicios sociales de atención secundaria en diferentes momentos del proceso: desacuerdos con la intervención familiar planteada o con su intensidad, desacuerdos con el régimen de comunicación propuesto (periodicidad de los encuentros con los hijos e hijas o con el carácter supervisado de éstos), disconformidad con el ejercicio de la guarda de los hijos e hijas tutelados (cambios de acogimiento residencial a acogimiento familiar), etc. También se ha recibido una queja en la que una ciudadana manifestaba su desacuerdo con la intervención familiar que se estaba realizando con su familia, denunciando la falta de control del servicio de infancia sobre las atribuciones delegadas en la empresa adjudicataria del servicio.
La realidad es que en casi todos los casos en los que hemos podido concluir nuestra intervención tanto en este segundo bloque de quejas como en el anterior, la actuación de la administración ha resultado no incorrecta.
No ha sido así en el caso de una madre que solicitó la intervención del Ararteko ante las dificultades que estaba teniendo para mantener la comunicación con sus dos hijos menores de edad, tutelados por la Diputación Foral de Álava, desde su ingreso en prisión. Como se puede leer en el Capítulo III. del Informe general, la intervención del Ararteko se realizó en una doble dirección. De manera previa, recabamos la colaboración del Consejo del Menor para conocer si, como tutores de los niños, consideraban adecuado para el interés de los niños el contacto con su madre, indicándonos que, no sólo no lo consideraba perjudicial, sino totalmente conveniente, como habían manifestado a las autoridades penitenciarias. Nos informó asimismo de que el hecho de no poder ver a su madre producía un gran malestar a sus tutelados. A partir de aquí, se realizaron algunas gestiones ante el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, a pesar de nuestras limitaciones competenciales, al estar en juego los derechos de personas menores de edad. Por otro lado, entendíamos que el Consejo del Menor, en ejercicio de sus funciones tutelares, debería haber actuado en el mismo sentido ante el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, por lo que emitimos la Resolución del Ararteko de 15 de diciembre de 2015, por la que se recomienda a la Diputación Foral de Álava que defienda, ante el Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, los derechos de los y las menores sujetos a su tutela cuyos progenitores se encuentren en prisión.
Hemos recibido también algunas quejas que afectan a menores de edad tutelados cuya guarda se ejerce mediante una medida de acogimiento familiar, ya sea en familia extensa o ajena. Algunas de las quejas manifiestan, además de los motivos de insatisfacción ya aludidos (desacuerdo con las visitas, carácter supervisado, etc.), su disconformidad con el contenido y las valoraciones realizadas por parte del equipo responsable del seguimiento de la medida de acogimiento. También se ha recibido una queja en la que una madre de acogida manifestaba su desacuerdo con el cese del acogimiento familiar y la forma en la que se llevó a cabo. Hablaremos de esta cuestión con más detenimiento en el apartado relativo a acogimiento familiar.
Este año 2015 hemos recibido también algunas quejas y consultas de progenitores que desean recuperar la convivencia con sus hijos e hijas tras haber transcurrido más de dos años desde la declaración de la situación de desamparo de éstos. A pesar del tiempo transcurrido desde la suspensión de la patria potestad y la asunción de la tutela por parte de la Administración, todas las familias manifiestan tener muy presente el dolor de la separación y mantienen viva la esperanza de que sus hijos e hijas regresen a casa. Sin embargo, en aquellos casos en los que hemos podido intervenir, no hemos valorado que el servicio de infancia correspondiente haya actuado de manera incorrecta. En todos los casos los servicios de infancia forales han considerado que, ante las dificultades que continúan más o menos presentes en la familia o a pesar de los avances producidos, no era conveniente el retorno de la persona menor de edad o tal vez no vaya a producirse nunca.
Algunas otras quejas recibidas podrían agruparse bajo el epígrafe de procedimiento administrativo. Nos referimos a aquellas quejas relativas a las dificultades de acceso a determinados informes psicosociales, a la demora o falta de respuesta a peticiones formuladas por los interesados o a la falta de notificación de la modificación del régimen de comunicación dispuesto para con sus hijos. En algunos casos, ha sido la propia Administración quien ha corregido su actuación, aunque en la mayoría de ellos no hemos apreciado actuaciones incorrectas.
En este punto quisiéramos destacar una queja, relativa a acogimiento familiar, en la que una ciudadana denunciaba la falta de información sobre los objetivos concretos que se perseguían por parte del servicio de infancia guipuzcoano con la participación de la reclamante en un programa de intervención familiar especializado. Tras nuestra intervención, hemos dirigido una sugerencia en la que señalamos que junto a la presentación verbal que se hace del programa en concreto, se incorpore al acuerdo de participación que deben firmar las familias la finalidad y los principales objetivos que se persiguen con la participación. La Diputación Foral de Gipuzkoa ha aceptado nuestra sugerencia y, a partir de ahora, entregará a todas las familias, en el momento de la firma del acuerdo de participación en el programa de intervención correspondiente, una copia del plan de intervención, donde se recogen los objetivos concretos que se persiguen en coherencia con el plan de caso.
El pasado año informábamos de que, a raíz del análisis de la documentación obrante en un expediente de queja en el que una familia manifestaba su desacuerdo con una medida de protección, habíamos iniciado una actuación de oficio cuyo objetivo era conocer cómo se está garantizando el derecho de los niños, niñas y adolescentes que son atendidos en el servicio de infancia a ser oídos, a expresar su opinión en aquellos asuntos que les afectan y cómo se está tomando ésta en consideración. A principios de 2015 dirigimos una sugerencia a Gipuzkoa sobre la que ya adelantábamos las principales conclusiones en el informe del pasado año.
Posteriormente, iniciamos nuevas actuaciones para conocer cuál era la situación en Álava y Bizkaia. Estamos pendientes de finalizar nuestra actuación respecto a la Diputación Foral de Álava. No así respecto a Bizkaia. Nuestra valoración de la actuación realizada por esta administración es positiva. La referencia expresa al deber de escucha por parte de todos y todas las profesionales está presente en el Manual de intervención en sus elementos más nucleares. Se contempla, además, en elementos operativos de todas las fases y modalidades de intervención (en la valoración, en la separación de urgencia, en los acogimientos residenciales y familiares…). Por otra parte, existen instrucciones a los y las coordinadoras de caso, un espacio habilitado para la comunicación con niños y niñas y un sistema de queja y denuncia. Todo ello nos lleva a pensar que la escucha a los niños, niñas y adolescentes implicados en estos procesos es algo permanentemente presente e interiorizado por los y las profesionales que intervienen, pero también debidamente sistematizado y recogido en procedimientos, protocolos e instrucciones laborales.
Es importante señalar que no se impone límite de edad alguno para la escucha y toma en consideración de las opiniones de los niños, niñas y adolescentes, que la información que se suministra intenta ser la suficiente y se presenta de manera clara y comprensible, que se cuida el entorno en el que se da la comunicación y se les informa de cómo se ha tenido en consideración su opinión.
Por último, quisiéramos informar con más detalle de una única queja que hemos recibido con relación a los desplazamientos temporales de niños y niñas extranjeros. La actuación de la administración concernida ha sido valorada como correcta, no obstante, consideramos que la exposición del caso y las consideraciones al respecto pueden ser de interés general.
La queja en cuestión se dirigía contra la Diputación Foral de Gipuzkoa ante su negativa a emitir un informe favorable al desplazamiento de una niña extranjera para su participación en un programa de desplazamiento temporal con fines de escolarización. La autorización para el desplazamiento debe otorgarla la Subdelegación del Gobierno en Gipuzkoa, sin embargo es necesario que el servicio de infancia emita un informe favorable. El objeto de este informe es confirmar el cumplimiento de los requisitos en orden a garantizar la ausencia de riesgo de desprotección del niño o la niña durante su estancia, así como, por ejemplo, verificar que el desplazamiento de la persona menor de edad no tiene por objeto la adopción y el compromiso de la persona que acoge de favorecer su regreso al país de origen.
La diputación foral ha aprobado y publicado en 2015 un procedimiento de actuación a seguir para obtener la conformidad para la participación en este tipo de programas. Este procedimiento, que se ha consensuado tanto con la Subdelegación del Gobierno como con las entidades sociales que participan desde hace años en el desarrollo de estos programas, establece unos límites de edad para la participación en función de cuáles sean las razones para el desplazamiento (escolarización, ocio y tiempo libre o tratamiento médico). Así, el límite de edad establecido para la participación en el programa de desplazamiento para escolarización está establecido en 12 años. La menor para cuyo desplazamiento se solicitaba autorización tiene 10 años, por lo que el servicio de infancia foral no emitió un informe favorable a su desplazamiento.
La promotora de la queja, participante desde hace años en el programa de desplazamientos, solicitó la intervención del Ararteko atendiendo a las circunstancias particulares que se daban en su caso –relación previa con la niña y su familia de origen- y al momento de oportunidad que se producía en el curso escolar 2015/2016, ya que este curso escolar es, con toda probabilidad, el último en el que la tía de la menor de edad, que lleva años viviendo con la reclamante, se desplazará al territorio de Gipuzkoa para finalizar sus estudios. La solicitante consideraba que la convivencia tía-sobrina en su domicilio podía contribuir a la integración de la niña. Por otra parte, habiendo valorado la posibilidad de que la niña se desplazara más adelante, al haber cumplido los 12 años, descartó la opción al comprobar que otro de los criterios establecidos por la Diputación Foral de Gipuzkoa para la participación en el programa apunta a que no se admitirán solicitudes de familias que hayan cumplido 60 años, requisito que ella incumpliría en el caso de esperar dos años para presentar su solicitud.
El Reglamento de Extranjería, marco de referencia legal en lo relativo a estos desplazamientos, no establece límite de edad alguno a los niños y niñas extranjeros que desean un desplazamiento, razón por la que nos interesamos por los argumentos que motivan el establecimiento de dicho límite en el procedimiento aprobado por la diputación foral.
El servicio de infancia foral considera que la edad de 12 años garantiza en mayor medida el interés superior del menor, ya que a la persona menor de edad que se desplaza se le supone ya madurez suficiente para comprender y aceptar el desplazamiento y sobrellevar la distancia con su familia. Desde el punto de vista de los derechos de las niñas y niños desplazados, se estima que la separación de la familia que se produce durante todo el curso escolar, la separación de su cultura y entorno, etc. no debe justificarse para recibir una formación y no responde al interés superior de la persona menor de edad. La diputación foral considera que cuanto más joven es la persona menor de edad más importancia tiene para su desarrollo su crianza en un entorno familiar adecuado, priorizándose la permanencia en su familia de origen. En definitiva, valora que el establecimiento de este límite de edad es adecuado y respeta mejor el interés superior del menor de edad. Este es, además, un criterio técnico compartido por los otros servicios de infancia forales y de otras comunidades autónomas.
Respecto al límite de edad establecido para las familias participantes, trasladamos a la diputación foral que habida cuenta de que el desplazamiento de los niños y niñas para su escolarización se produce con carácter temporal (curso escolar), que los niños y niñas llegan con doce años de edad cumplidos, que otro de los requisitos es que las familias acogedoras deben tener un estado de salud compatible con el cuidado de las y los acogidos y, fundamentalmente, que no se trata de ninguna medida de protección con carácter estable (adopción, acogimiento familiar) que requiera un cuidado de las personas menores de edad a medio o largo plazo, no alcanzábamos a entender cuáles son las razones que motivan que no se puedan admitir solicitudes de familias que hayan cumplido 60 años, proponiendo que ese criterio debía ser valorado con flexibilidad y no debía impedir que las solicitudes pudieran ser estudiadas y se analizaran las circunstancias particulares de cada caso.
La diputación foral ha manifestado su disposición a modificar o flexibilizar este criterio de la edad, en beneficio de que personas con edades algo superiores a 60 años puedan promover estos programas y se tengan en cuenta circunstancias como la existencia de una relación previa con la persona menor de edad, aunque esta no se haya dado en el marco de otra estancia temporal. De esta manera, en el momento en que la niña cumpla doce años de edad, la promotora de esta queja podría promover su desplazamiento temporal con la finalidad de escolarización.
Esta institución ha valorado que la Diputación Foral de Gipuzkoa, que debe emitir un informe favorable al desplazamiento de niños y niñas extranjeros a los que no conoce ni tiene posibilidad de escuchar directamente, ha actuado correctamente al establecer un límite de edad que, atendiendo siempre a su interés superior y a la importancia de permanecer junto a su familia de origen en los primeros años de su vida, garantice que los desplazamientos se hagan en las mejores condiciones para su bienestar.
2.3.3. Acogimiento residencial
2.3.3.a) Estado de la red de acogimiento residencial
Para responder a situaciones de desprotección grave y desamparo los servicios forales articulan distintas medidas, desde planes de intervención intensivo en el domicilio, hasta medidas de separación del núcleo familiar y acogimiento, bien familiar, bien residencial. La red de recursos residenciales que permite la guarda de niños y niñas en esta modalidad se mantiene en permanente actualización, respondiendo a las cambiantes necesidades sociales, demandas y disposiciones normativas.
En Álava se ha producido en los meses de verano un aumento de casos de menores con problemas de conducta, lo que ha provocado la ocupación plena del centro Sansoheta y la necesidad de habilitar nuevas plazas para atender a adolescentes con estas necesidades. Se ha establecido la Unidad Provisional de Estíbaliz con este fin y se ha diseñado modularmente de manera que se pueden aumentar las plazas disponibles progresivamente, hasta un máximo de 15. La continuidad del recurso se valorará en función de las necesidades.
En Gipuzkoa no se ha producido en 2015 ninguna modificación en la red de acogimiento residencial.
En el momento de la redacción de este informe no tenemos respuesta de la Diputación Foral de Bizkaia.
2.3.3.b) Visitas de inspección a recursos residenciales
Esta oficina viene realizando año tras año visitas a diferentes programas de la red vasca de recursos residenciales en un intento de conocer, comprender y comprobar la calidad de la atención prestada a niños, niñas y adolescentes en situación de desprotección y, en definitiva, verificar el ejercicio efectivo de los derechos que les asisten.
El plan de visitas previsto para 2015 se interesa por el programa de acogida de urgencia y, más concretamente, por los centros residenciales que desarrollan este programa con adolescentes. Así, no prevé la visita a pisos de acogida en los que existan plazas reservadas para el acogimiento de urgencia, fórmula prevista en el decreto regulador de estos recursos y articulada en los territorios de Bizkaia y Gipuzkoa, ni la visita al centro de acogida de urgencia para niños y niñas menores de 12 años de Álava. Los centros incluidos en el plan son:
• Bideberria, centro de primera acogida para menores extranjeros no acompañados, en el territorio de Álava.
• Ibaia, centro de acogida de urgencia para adolescentes de 12 a 18 años con referentes familiares, también en el territorio de Álava.
• Zornotza, centro de primera acogida para menores extranjeros no acompañados, en el territorio de Bizkaia.
• Uba, centro de acogida de urgencia para menores extranjeros no acompañados, en el territorio de Gipuzkoa.
La actuación de las visitas se completó en todos los casos con el análisis de documentación solicitada a los servicios de infancia de los departamentos forales competentes y con reuniones particulares con las personas responsables de cada uno de estos servicios, en las que se abordaron, de manera previa a la emisión de las resoluciones conclusivas, cuestiones relacionadas con el equipamiento, las personas usuarias, el trabajo con las familias, los equipos de profesionales, etc.
La visita al Centro Bideberria, celebrada los días 22 de abril y 13 de mayo, concluía, con base en lo observado, la documentación analizada y la información aportada por el Instituto Foral de Bienestar Social de Álava, con la Resolución de 29 de septiembre de 2015, recomendando a la Diputación Foral de Álava que:
• Atienda adecuadamente las necesidades de los menores acogidos, con una clara orientación hacia la preparación a la emancipación y la vida autónoma. Para tal fin resulta conveniente:
- La clara identificación de los programas desarrollados en el centro y de los objetivos de cada uno de ellos.
- La implantación de una metodología definida en claves fundamentalmente educativas.
- La definición y desarrollo de un programa de actividades diario, en el que la actividad formativa orientada al empleo (fuera o dentro del centro) tenga un espacio preponderante.
• Garantice el cumplimiento de los requisitos de personal contemplados en el Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social. En lo tocante a la cualificación:
- que facilite el tránsito a los perfiles profesionales propuestos (auxiliares educativos) articulando medidas que permitan el acceso a la formación requerida para su desempeño,
- que proponga al equipo de educadores la inclusión en los planes de formación continua de acciones formativas que les doten de nuevas y mejores competencias para el abordaje de situaciones de conflicto.
• Permanezca vigilante y preserve en la mayor medida posible a los menores acogidos (y a la propia red de acogimiento) de los conflictos laborales de los y las profesionales de los recursos.
La entidad foral responde comunicando que, tanto en el proceso de reorganización que se viene realizando en el centro, como en la orientación futura de éste, se están teniendo muy en cuenta nuestras recomendaciones.
En la visita (14 de mayo) al otro centro de acogida de urgencia en territorio alavés, esto es, el Centro de Acogida de Urgencia (CAU) Ibaia, a diferencia del anterior para adolescentes de 12 a 18 años con referentes familiares, no se encontraron cuestiones que requirieran de una recomendación al servicio foral, aunque en la resolución conclusiva (no publicada) se instara a mantener la atención sobre el altísimo nivel de ocupación de la red de acogimiento residencial, especialmente del programa básico, situación que de mantenerse en el tiempo pudiera llegar a condicionar la adecuada atención a las necesidades de chicos y chicas. Esta invitación procedía de los datos que indican que, con frecuencia, la estancia en el CAU Ibaia se prolonga por más tiempo que el citado como recomendable en el decreto regulador de los recursos residenciales para infancia y adolescencia en situación de desprotección (60 días) llegando, en algún caso extremo que pudimos ver, al año. Las causas hay que buscarlas, no en la demora de la valoración y decisión respecto a la medida de protección y/o el recurso más idóneo a las necesidades del chico/chica que se ha de realizar en el programa de acogida de urgencia, sino en la dificultad de derivación a algunos de esos recursos declarados adecuados. Sería el caso de los chicos y chicas orientados a un recurso de acogimiento residencial del programa básico, que se encuentra en unos altísimos niveles de ocupación.
Tampoco fue objeto de recomendación la visita realizada el 11 de mayo al Centro de acogida Uba, en Gipuzkoa, aunque también en este caso incluíamos una cautela. Animábamos así al Departamento de Política Social foral a mantener la atención sobre algunos elementos relativos al empadronamiento, para lo que le recordábamos la Recomendación general del Ararteko 5/2011, de 17 de octubre. Obligación de los ayuntamientos de llevar a cabo diversas actuaciones para la inscripción en el padrón municipal de las personas sin hogar y a los menores tutelados por las diputaciones forales que viven en centros residenciales en su municipio.
El último de los centros visitados, el Centro de primera acogida de Zornotza (3 de junio), sí mereció pronunciamiento por parte de esta institución, aun cuando la valoración general de la atención socioeducativa prestada a los chicos acogidos es buena. De hecho, la recomendación, contenida en la Resolución del Ararteko de 15 de octubre de 2015, se formula para la mejora de las instalaciones y el acceso a los programas de emancipación. En cuanto a la primera cuestión consideramos de urgencia la mejora de las duchas y en lo tocante a la segunda, es de aplicación lo expuesto en la Recomendación general del Ararteko 5/2013, de 17 de junio. Garantías en la atención a los menores/jóvenes extranjeros no acompañados. En la actualidad y en lo que se refiere a los menores extranjeros sin referentes familiares en el territorio de Bizkaia, el criterio vigente es: 1) que no permanecerán en la red de recursos de acogimiento residencial para infancia en desprotección más allá de los 18 años (posibilidad que ofrece el decreto 131/2008 en su artículo 3.2), salvo casuísticas muy concretas; 2) que para acceder al programa del Servicio de Inserción Social Mundutik Mundura se requiere una estancia previa en los servicios de protección a la infancia de, al menos, un año. Esto significa que todos los chicos que han ingresado en el centro siendo mayores de 17 años, que son un porcentaje importante de los residentes, finalizan su estancia en el centro sin el soporte, la cobertura de necesidades y el acompañamiento, a juicio de esta institución, imprescindibles.
Para finalizar, hemos de señalar que ha sido en el transcurso de las visitas a los tres centros que atienden a menores extranjeros no acompañados (esto es, todos salvo Ibaia) donde se han trasladado a esta institución las dificultades para la matriculación de estos chicos en programas formativos desarrollados fuera del centro, situación que hemos referido con más detalle en el apartado 2.2.2.c) de este informe de la Oficina. En el caso de Zornotza, mientras tanto, implementan talleres y acciones formativas propias muy orientadas al empleo, en las que los chicos han de participar desde el día siguiente a su llegada al centro. Esta Oficina comparte el criterio aducido para ello de que es importante atender sin mucha dilación las dos grandes expectativas que traen los chicos: regularizar su situación administrativa y trabajar o, al menos, formarse para poder trabajar en el futuro.
2.3.3.c) Protocolo para ausencias no autorizadas
En lo tocante al protocolo de actuación para los casos de ausencias no autorizadas que debía haberse aprobado un año después de la entrada en vigor del decreto 131/2008, hay que señalar que no tenemos noticias de que se hayan producido avances este año. A principios de 2015 concluíamos nuestra actuación ante el Departamento de Empleo y Políticas Sociales del Gobierno Vasco con una recomendación para que aprobara a la mayor brevedad el protocolo de ausencias no autorizadas y definiera el proceder común para los registros corporales en los recursos de acogimiento residencial para la infancia en desprotección.
En su respuesta a la recomendación, el departamento informó, en el mes de febrero, de que el texto definitivo y los anexos del protocolo estaban elaborados y pendientes de ser aprobados definitivamente y firmados por las personas competentes de cada institución, lo que se preveía que pudiera suceder en el primer trimestre del año. No obstante, en el momento de redactar este informe no tenemos constancia de que se hayan producido la aprobación y firma del protocolo.
2.3.4. Acogimiento familiar
En los primeros días de 2015 se publicó la Recomendación general del Ararteko 1/2015 sobre la atención de niños, niñas y adolescentes acogidos en Euskadi, de cuyo contenido ya dábamos cuenta de manera pormenorizada en el informe de 2014 de esta Oficina. Algunas de las cuestiones abordadas allí, como las demandas de las familias de acogida o el derecho a ser oído y escuchado, han tenido su reflejo y tendrán un impulso en los próximos años tras la aprobación y entrada en vigor este verano de las modificaciones de la legislación estatal de protección a la infancia a las que hemos hecho mención anteriormente.
Una de las principales novedades de la reforma, en lo relativo a la medida de acogimiento familiar, es que se detallan cuáles son los derechos y los deberes de las personas acogedoras, lo que se ha venido en llamar el Estatuto de las personas acogedoras. También se redefinen y simplifican las modalidades de acogimiento familiar que, en función de la duración y objetivos, pasan a ser acogimientos de urgencia, acogimientos temporales o acogimientos permanentes. Desaparece, por tanto, el concepto de acogimiento familiar preadoptivo, ya que se entiende que este constituye una fase de la medida de adopción. La normativa estatal incorpora también, en los acogimientos con familia ajena, la posibilidad de realizar acogimientos especializados y acogimientos profesionalizados.
Durante los próximos meses y años, será necesario realizar el encaje y adaptación de la normativa autonómica a los importantes cambios legislativos producidos a nivel estatal.
Para terminar este epígrafe, quisiéramos traer a colación una queja ciudadana que hemos recibido este año. Mayoritariamente las quejas recibidas comparten los motivos de insatisfacción ya señalados anteriormente: desacuerdo con la periodicidad de los encuentros con los hijos e hijas, con el carácter supervisado de éstos, con la valoración para la adecuación o no como familia acogedora, etc. Este año, además, se ha recibido una queja de una familia acogedora que manifestaba su desacuerdo con el cese del acogimiento familiar de dos menores de edad a su cargo.
Destacamos esta queja porque pone de manifiesto una realidad, en cierto modo novedosa, como es la de las separaciones contenciosas en familias que acogen a niños y niñas en situación de desamparo que, al menos en Gipuzkoa, ha llevado al servicio de infancia a plantearse la redacción de un procedimiento que oriente la intervención profesional en estas situaciones.
En el caso en que hemos intervenido, el acogimiento familiar de dos hermanos de corta edad se constituyó a favor de una pareja y se desarrolló con normalidad durante años, lo que posibilitó una evolución adecuada en los niños. Tras la complicada separación de la pareja, en atención a este buen desempeño de los acogedores durante todos los años en que habían convivido con los niños y el vínculo que se había generado entre ellos, el servicio de infancia optó por no interrumpir el acogimiento en el momento en que se produjo la ruptura, sino por mantener el acogimiento con uno de ellos y establecer un régimen de comunicación con el otro.
Como parte de la decisión, no obstante, se contempló la realización de un seguimiento cercano de la situación y la disposición de los apoyos necesarios para garantizar el bienestar de los niños ante la nueva situación de su familia de acogida. Sin embargo, estos intentos no resultaron eficaces para preservar a los niños del conflicto de la pareja de acogedores.
Una vez constatado el grave daño que estaban sufriendo los niños y viendo que las medidas adoptadas fracasaban en su objetivo de protegerles, el servicio de infancia foral consideró que el cese del acogimiento familiar con la promotora de la queja era una medida necesaria para garantizar el bienestar de estos.
La diputación foral tiene prevista la redacción de un procedimiento en el que se recojan los elementos más relevantes a considerar en situaciones de separación o divorcio sobrevenidas en familias acogedoras o familias relacionadas con sus intervenciones, por lo que le hemos dirigido una sugerencia para que en aquellos casos de ruptura de la convivencia de las parejas que participan en el programa de acogimiento familiar, establezca con precisión el régimen de visitas, estancia, relación o comunicación con los menores de edad acogidos, señalando, si fuera preciso, franjas horarias, espacios físicos y/o cualquier otra circunstancia aclaratoria.
La Diputación Foral de Gipuzkoa ha respondido afirmando que incorporará nuestra sugerencia a sus procedimientos de trabajo.
2.3.5. La atención específica a los menores extranjeros no acompañados
Como decíamos en el apartado 2.3.1. de este informe, no contamos este ejercicio condatossobre niños, niñas y adolescentes en situación de desprotección atendidos por los servicios sociales forales, a pesar de haberlos solicitado a las tres diputaciones forales. Tampoco, en consecuencia, podremos aportar datos relativos a menores extranjeros no acompañados (número de llegadas, nº de acogidos, etc.), como ha venido siendo habitual desde la serie iniciada en años anteriores.
La situación del protocolo común de actuación en la acogida de urgencia de personas extranjeras menores de edad no acompañadas previsto en la Disposición Adicional Sexta del Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social continúan siendo objeto de nuestra atención.
En octubre de 2014 quedaba aprobado definitivamente el Protocolo Marco estatal y, conforme a lo manifestado por los agentes implicados en la elaboración, era el momento de abrir un período de reflexión para tomar decisiones respecto al protocolo autonómico. En palabras del Departamento de Empleo y Políticas Sociales, competente en la elaboración de éste, a comienzos de 2015 estaba ya previsto retomar su redacción, para lo que iban a tener en cuenta, tanto las directrices establecidas en el Protocolo Marco estatal, como la sentencia del Tribunal Supremo 453/2014. Este institución, por su parte, le instaba a considerar, además, las cuestiones recogidas en el punto primero de la Recomendación general del Ararteko 5/2013, de 17 de junio. Garantías en la atención a los menores/jóvenes extranjeros no acompañados. A falta de un seguimiento más detenido de esta recomendación general, previsto realizar a lo largo de 2016, la información que actualmente tenemos indica que en Gipuzkoa están funcionando con un nuevo protocolo, que ha venido a sustituir al de 2007, y con el que no parece estar habiendo problemas. En las dos quejas investigadas en Bizkaia, por su parte, se señalaba que “los criterios actuales mantenidos por la Fiscalía Provincial de Bizkaia y este Servicio de Infancia, dan validez a la fecha indicada en el Decreto de la Fiscalía sobre la documentación”, aunque en las sentencias con las que se resuelven los recursos presentados por los promotores de la queja sean impugnadas las resoluciones de cese atendiendo a la doctrina jurisprudencial recogida en la sentencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo citada arriba.
Se han recibido un par de quejas, aunque esta institución es conocedora de que la situación ha afectado a un total de 5 jóvenes, en las que se denunciaba que la Policía Nacional había detenido a menores que estaban tutelados y llevaban residiendo en diversos centros de la red de acogimiento residencial de Gipuzkoa acusándoles de un delito de falsedad documental e incoando orden de expulsión. Esta acusación tiene relación con otra queja presentada por la Asociación SOS Racismo de Gipuzkoa que tiene como contenido la práctica de la policía nacional de instar denuncias por falsificación documental a personas originarias de Ghana que afirman haber obtenido su pasaporte en la embajada de Ghana en Madrid y que adjuntan certificado de nacimiento legalizado del país de origen y certificado de la embajada que certifica la autenticidad del mismo. Dicha denuncia está provocando numerosos perjuicios a las personas afectadas, dado que la formulación de la denuncia y la apertura de diligencias penales impide a las personas afectadas hacer uso de su pasaporte, que queda vinculado al procedimiento judicial. Paradójicamente, si acude de nuevo a la embajada para la emisión de un nuevo pasaporte, se encuentran con pasaportes idénticos a los denunciados como falsos, por lo que se inicia un nuevo círculo de invalidación.
La actuación de la Diputación Foral de Gipuzkoa en los dos casos en los que ha mediado expediente de queja en esta institución ha sido objeto de resoluciones similares instándole a mejorar en la notificación (en legal forma) del cese de las medidas de acogimiento residencial. En paralelo, se han realizado consultas a distintos agentes con los que esta institución colabora (Fiscalía, Dpto. Derecho Internacional de la UPV-EHU, etc.) con el fin de valorar o reflexionar conjuntamente sobre la situación de vulnerabilidad en la que quedan estas personas por retirada de su documentación administrativa y la imposibilidad de obtener otra distinta que no sea cuestionada.
En este apartado hemos de mencionar también la actuación remitida al Defensor del Pueblo con relación al tratamiento informativo de la detención de los 5 menores tutelados citada arriba, por parte de la Dirección General de la Policía, en concreto, respecto a la nota de prensa publicada por ésta en la provincia de Gipuzkoa. En dicha nota de prensa, publicada el 10 de junio y con repercusión mediática, se hacen afirmaciones que afectan a la imagen social relativa a la inmigración y, en concreto, a un colectivo vulnerable como es el de los menores extranjeros no acompañados. En opinión del Ararteko, no se limita a recoger los datos de las actuaciones policiales, sino que hace valoraciones que podrían vulnerar el derecho a la presunción de inocencia. Hace referencia a la comisión de delitos que no han quedado acreditados, incorporaba valoraciones como la existencia de un efecto llamada, o bien que se trata de un modus operandi que se ha llevado a efecto por personas adultas. Según esta institución, el tratamiento informativo debería ser más cauteloso y tener en cuenta que puede que se trate de menores y que rige el principio del interés superior del menor. Así mismo mencionábamos la recomendación general del Ararteko con relación al tratamiento de la información sobre inmigración “Los cuerpos policiales dependientes de las administraciones públicas vascas deben dotarse de códigos de conducta con relación al tratamiento de la información que proporcionan sobre la inmigración”.
Hemos trasladado al Defensor del Pueblo la opinión del Ararteko relativa a que corresponde a los tribunales el enjuiciamiento de las conductas y a que es conveniente mantener un criterio responsable y ponderado con relación a las informaciones de la policía relativas a las actuaciones de las personas inmigrantes para evitar que la información se constituya en instrumento de creación, reproducción y reforzamiento de la discriminación.
2.3.6. Niños, niñas y adolescentes expuestos a la violencia de género
La modificación legislativa de julio de 2015, como ya hemos señalado, ha supuesto el tan esperado reconocimiento de los niños y niñas expuestos a la violencia de género como víctimas directas de esta. Otorgado el estatuto de víctima, podrá garantizarse, por una parte, la adopción de medidas civiles y penales como un sujeto más del procedimiento; por otra, supondrá hacer una valoración del impacto que la exposición a la violencia en el hogar está teniendo sobre su persona y su desarrollo, articulando en consecuencia las respuestas específicas más adecuadas para el sufrimiento de estos niños y niñas, más allá de lo que la intervención con las madres les aporte indirectamente.
En 2014 informábamos del trabajo liderado por Emakunde en este ámbito, realizado en el marco del Grupo Técnico Interinstitucional (GTI) de la Comisión de Seguimiento delII Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual en el que esta institución participa de manera estable. Sobre el diagnóstico compartido finalizado aquel año, se ha avanzado considerablemente en la configuración de un plan de trabajo que incorpore la perspectiva de los hijos e hijas y las eventuales intervenciones con ellos y ellas, tanto en los protocolos existentes del II Acuerdo citado, como en cuantos espacios se haga necesario. Está prevista la culminación de este trabajo para los primeros meses de 2016.
La atención a las necesidades que, como víctimas de la violencia de género, tienen estos niños, niñas y adolescentes ha sido también objeto de reflexión en el Encuentro de la Red de Mujeres de la FIO (Europa), celebrado en Vitoria-Gasteiz en el mes de junio y en el que la institución del Ararteko actuó como anfitriona. Un mayor detalle de las cuestiones tratadas se recoge en las conclusiones de estas jornadas.
2.3.7. “Bebés robados”
En 2015 hemos continuado recibiendo quejas y consultas sobre supuestas sustracciones o separaciones irregulares de bebés en décadas pasadas, si bien lo han hecho en menor cantidad que en ejercicios anteriores. Como se recordará, esta cuestión fue objeto de una recomendación general en 2011 (Recomendación general 1/2011, de 13 de julio de medidas que favorezcan el esclarecimiento de los hechos que afectan a la sustracción o separación irregular de bebés de sus madres biológicas en las décadas de los años 1960 y 1970) a la que hemos hecho seguimiento año tras año.
Dado que no hemos conocido novedades respecto a la respuesta ofrecida por nuestras administraciones públicas a este tema, nuestra actuación con las personas demandantes ha consistido en informar de todos los recursos existentes y orientar en sus pretensiones concretas. Las posibilidades de acudir al Servicio de Atención a la Víctima de los juzgados vascos para acceder al mecanismo que en su día articuló el Gobierno Vasco o el funcionamiento del dispositivo habilitado por el Ministerio de Justicia para la investigación de supuestos en los que la pretensión es averiguar su origen biológico y su identidad, sin acudir a la vía judicial (y que permite la inclusión de los perfiles de ADN aportados por la persona afectada, obtenidos en laboratorios privados, en la base de datos del INTCF con objeto de determinar coincidencias genéticas), son explicadas con detalle.
En todo caso, rescatando la finalidad de la recomendación que hemos citado
“…con independencia de los procedimientos judiciales que están en curso, es necesario que se pongan en marcha actuaciones concretas con la finalidad de conocer con detalle los hechos, proponer medidas para el resarcimiento de las personas afectadas, analizar las previsiones normativas que se aplicaron, valorar si los cambios normativos que se han materializado desde esa época son suficientes y proponer, en su caso, cambios legislativos. Esta resolución plantea, por tanto, la necesidad de llevar a cabo diversas acciones que comprendan el esclarecimiento de los hechos, el resarcimiento a las personas afectadas, y el análisis del sistema jurídico para evitar que hechos similares se repitan en el futuro”.
esta institución considera de interés que se retomara el trabajo de la Comisión Parlamentaria constituida en marzo de 2012 para el esclarecimiento de los hechos e inconclusa a la finalización de la IX Legislatura del Parlamento Vasco.